L’érosion des pouvoirs des conseils municipaux sur les règlements d’utilisation des sols

11 octobre 2018

Dans un récent article, j’ai soulevé la possibilité que les chartes des villes de l’Alberta provoquent un contentieux constitutionnel si les conseils municipaux d’Edmonton ou de Calgary devaient employer leur panoplie de nouveaux pouvoirs sous-délégués d’une manière qui empiète sur la sphère des pouvoirs provinciaux. Tandis que les administrations des deux villes sont en train de rédiger des règlements qui feront partie de leurs chartes respectives, deux décisions récentes de cours d’appel illustrent l’érosion du pouvoir des corps législatifs en faveur des administrations. La compétence exclusive des conseils municipaux de décider de l’usage des terres et d’édicter des règlements à cet effet avec la participation du public est mise à mal soit par la volonté des conseils eux-mêmes (Vancouver), soit par l’application généreuse du pouvoir de déroger à la réglementation (Okotoks).

Caring Citizens of Vancouver Society v. Vancouver (City), 2018 BCCA 87

Cette affaire est intéressante et révélatrice, du moins pour les villes de l’Alberta régies par des chartes, parce qu’elle confirme que le pouvoir de déroger à la réglementation sur les sols prévu dans la charte de Vancouver s’étend à l’utilisation des sols. L’opinion générale, du moins avant le jugement de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, était que les utilisations des sols prescrites par le règlement régissant un district particulier relevaient du pouvoir exclusif du conseil municipal, sans qu’il soit permis à l’administration municipale d’autoriser une utilisation dérogatoire.

Comme on peut s’y attendre, la charte de Vancouver donne au conseil municipal de Vancouver le pouvoir de prendre des règlements de zonage :

[TRADUCTION] 565.(1) Le conseil peut prendre des règlements :

(a) qui fixent le nombre, les limites et la taille des districts ou zones que le conseil estime judicieux de former dans l’ensemble ou une partie de la ville, à son entière appréciation;

(b) qui spécifient, pour chaque district ou zone, les utilisations ou les occupations des sols et des sols submergés qui sont autorisées et celles qui sont prohibées.

La charte interdit aussi au conseil de prendre, modifier ou abroger un règlement de zonage avant la tenue d’une audience publique sur la question (par. 566.(1)).

Toutefois, même si cela peut sembler étonnant, la charte autorise le conseil à déléguer de vastes pouvoirs à l’administration municipale sur les questions de zonage :

[TRADUCTION] 565A Le conseil peut prendre des règlements :

(d) qui délèguent à un fonctionnaire ou à une commission composée de fonctionnaires de la ville les pouvoirs discrétionnaires sur les questions de zonage qu’il estime judicieux.

Le conseil peut aussi déléguer par règlement son pouvoir de déroger à ses propres règlements de zonage, pouvoir qui s’étend spécifiquement à certaines utilisations :

[TRADUCTION] 565A Le conseil peut prendre des règlements :

(e) qui autorisent à déroger aux dispositions d’un règlement de zonage ou d’un règlement qui prescrit les exigences applicables aux immeubles dans les cas suivants :

(i) l’application du règlement occasionnerait un préjudice inutile,

(ii) le projet d’aménagement contribuera, de l’avis du conseil, à conserver un bien à valeur patrimoniale,

(iii) le projet d’aménagement prévoit, de l’avis du conseil, un espace public ou des services publics,

(iv) le projet d’aménagement prévoit, de l’avis du conseil, des habitations à loyer modéré à l’intention des personnes assistées,

(v) le projet d’aménagement est lié à un événement particulier, désigné par le conseil par voie de règlement ou de résolution.

La dérogation peut être valable pendant un délai limité et faire l’objet de conditions. Le règlement peut habiliter un fonctionnaire de la ville ou une commission constituée conformément à l’alinéa (d) à accorder la dérogation. Le pouvoir d’accorder une dérogation à un règlement de zonage ne doit pas servir à autoriser la construction d’habitations multifamiliales dans un district d’habitations unifamiliales ni à permettre l’usage ou l’occupation d’un immeuble collectif dans un tel district, à moins que l’utilisation ou l’occupation ne remonte au 1er avril 1977, étant toutefois entendu que l’occupation d’une suite qui a été autorisée par un règlement pris en vertu du paragraphe 565C n’est pas assimilée à l’occupation d’une habitation multifamiliale.

En 2017, le conseil de Vancouver a adopté le Règlement 11902 en vertu du sous-alinéa 565A(e)(iv) de la charte. Ce règlement autorise le directeur de la planification de la ville à accorder une dérogation aux dispositions du Règlement de zonage 3575 lorsque l’aménagement proposé prévoit la création d’habitations à loyer modéré pour les personnes assistées.

Le directeur a par la suite approuvé une demande de permis d’aménagement et s’est servi de son pouvoir dérogatoire pour autoriser l’implantation d’habitations à loyer modéré dans une zone multifamiliale où ce n’était pas par ailleurs autorisé. Un organisme sans but lucratif, Caring Citizens of Vancouver Society (la « Société »), apparemment créé à des fins de contestation, a demandé au tribunal l’annulation du Règlement 11902 et du permis d’aménagement délivrés en vertu de ce règlement. Déboutée par la Cour suprême de la Colombie-Britannique, la Société a interjeté appel.

L’appel a porté sur les questions suivantes : (i) le sous-alinéa 565A(e)(iv) attribue-t-il au conseil le pouvoir de déléguer à un fonctionnaire non élu le pouvoir de délivrer des permis d’aménagement qui permettent une utilisation des sols par ailleurs interdite par le règlement de zonage ? (ii) l’avis d’audience publique devant le conseil sur le Règlement 11902 était-il valable ?

La Société a prétendu que la modification des dispositions d’un règlement de zonage qui concernent l’utilisation ou la densité ne peut être opérée qu’après la tenue d’une audience publique conforme à l’art. 566 (Caring Citizens of Vancouver Society v. Vancouver (City), 2018 BCCA 87 (CanLII)), par. 29). La Cour d’appel de la Colombie-Britannique n’a pas partagé cet avis, mais s’est plutôt dite d’accord avec les motifs du juge Sewell énoncés dans la décision F.C.R.A. False Creek Residents Association v. Vancouver (City) :

[TRADUCTION] Je ne vois aucune indication dans l’alinéa 565A(e) que la charte oblige à traiter différemment le pouvoir d’autoriser une utilisation dérogatoire des sols du pouvoir d’accorder une dérogation à toute autre disposition d’un règlement de zonage. Le libellé clair de l’alinéa, selon lequel « Le conseil peut prendre des règlements … (e) qui autorisent à déroger aux dispositions d’un règlement de zonage » n’opère aucune distinction du genre. Il faut présumer que le législateur savait que l’une des dispositions les plus importantes d’un règlement de zonage est la limite d’utilisation des sols y étant posée. Toutefois, le législateur n’a pas limité le type de dispositions auxquelles il peut être dérogé, mais s’est plutôt contenté de limiter les circonstances dans lesquelles le pouvoir dérogatoire peut être exercé.

La décision False Creek portait sur le permis d’aménagement d’un centre de présentation situé sur une partie des terrains de l’Expo 86, généralement connus sous le nom d’Expo lands, qui ont été achetés au gouvernement provincial après l’Expo 86. Le zonage des terrains en question se limitait aux parcs, aux loisirs et aux usages accessoires. En 2005, l’administration de la ville a délivré un permis d’aménagement au propriétaire des terrains, qui l’autorisait à y installer un centre de présentation, même s’il ne s’agissait pas d’un usage prévu. L’administration a délivré le permis en vertu du pouvoir dérogatoire accordé par le sous-alinéa 565A(e)(i) (préjudice inutile). Dans la décision Caring Citizens, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a considéré que la question dont elle était saisie était semblable et a conclu que le législateur a clairement voulu autoriser les usages dérogatoires, particulièrement en vertu du sous-alinéa 565A(e)(iv) lorsque l’aménagement proposé prévoit des habitations à loyer modéré pour les personnes assistées, et plus généralement en vertu du dernier alinéa du paragraphe 565A (reproduit précédemment) :

[TRADUCTION] [I]l doit être présumé que le législateur n’utilise pas de mots inutiles ou vides de sens. L’édiction d’une restriction au pouvoir dérogatoire applicable à l’usage des sols implique qu’il est de l’intention du législateur de faire porter le pouvoir dérogatoire sur l’usage des sols (par. 45).

En ce qui concerne le caractère suffisant de l’avis d’audience publique sur le Règlement 11902, la Société a prétendu que le public ne pouvait pas comprendre que la délégation du pouvoir de déroger au règlement de zonage aurait l’effet de permettre une nouvelle utilisation dans diverses zones sans audience publique (par. 54). La Cour d’appel de la Colombie-Britannique n’a pas été du même avis et cite en l’approuvant la décision Broadway Residents Association v. Vancouver (City), 2000 BCSC 840 (CanLII) :

[TRADUCTION] [L’]objet de l’avis est d’avertir le public pour lui permettre de décider s’il faut faire d’autres demandes d’information ou assister à l’audience. Dans le cas présent, il était déclaré dans l’avis d’audience du 19 septembre 2017 que la modification proposée visait à autoriser la dérogation aux dispositions sur le zonage de manière à permettre les habitations à loyer modéré. À mon avis, l’explication était suffisante pour avertir le public que l’utilisation du pouvoir dérogatoire allait permettre l’existence de logements sociaux dans certaines zones (par. 55).

Il est difficile de s’opposer au raisonnement de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique voulant que la charte autorise clairement le conseil municipal de Vancouver à déléguer à l’administration de la ville le pouvoir de déroger aux usages permis par le Règlement de zonage 3575. Toutefois, la décision évite d’aborder la question plus générale, à savoir si les dispositions du Règlement 11902 et de la charte qui autorisent la dérogation sont susceptibles d’être annulées parce qu’elles constituent une délégation irrégulière de pouvoir. Après la tenue d’une seule audience publique sur le Règlement 11902, le conseil a délégué indéfiniment au directeur de la planification son pouvoir discrétionnaire d’ajouter des habitations à loyer modéré dans les zones d’habitations multifamiliales où il n’avait pas déjà approuvé cet usage. Comme il a été exposé plus en détail dans mon article récent « Chartes des villes de l’Alberta : un risque de délégation de pouvoirs illégitime? », cette délégation de pouvoir qui autorise l’administration à modifier en profondeur le règlement de zonage du conseil municipal pourrait être illégale pour des raisons qui n’ont pas été évoquées dans le jugement Caring Citizens. Les villes de l’Alberta qui entendent se doter de chartes doivent bien comprendre qu’une telle délégation de pouvoir les expose à une érosion systématique de leur autorité législative. 

White v. Okotoks (Subdivision and Development Appeal Board), 2018 ABCA 86

Abordons maintenant l’appel d’une décision de la Subdivision and Development Appeal Board (bureau d’appel sur le lotissement et l’aménagement, « SDAB ») de la ville d’Okotoks. La Municipal Planning Commission (commission de planification municipale, « MPC ») de la ville d’Okotoks a approuvé la demande de permis d’aménagement d’un projet de 32 unités mitoyennes à Okotoks, en Alberta. L’usage demandé entraînait une dérogation considérable à la densité d’occupation maximale permise (de l’ordre de 133 %).

Le propriétaire du terrain adjacent a interjeté appel de la décision de la MPC devant le SDAB. L’appel a été rejeté. (Par souci de transparence, je précise que j’ai plaidé cet appel devant le tribunal.) La Cour d’appel de l’Alberta a accordé l’autorisation d’interjeter appel, mais a finalement rejeté l’appel.[1] Elle a invoqué son arrêt Thomas v. Edmonton (City) selon lequel les pouvoirs dérogatoires accordés par l’alinéa 687(3)(d) de la Municipal Government Act (la « MGA ») étaient « larges et élastiques ». La ville d’Okotoks, comme c’est généralement le cas des municipalités de l’Alberta, a adopté le même critère de dérogation dans son règlement d’utilisation des sols, appliqué par la MPC pour autoriser l’aménagement.

La question devant la Cour était de savoir si le pouvoir dérogatoire du SDAB (et, par extension, de l’organisme d’aménagement qui applique le même critère de dérogation) l’autorise à modifier la densité d’occupation sans empiéter sur la compétence exclusive du conseil municipal de prendre un règlement d’utilisation des sols. Même si les pouvoirs dérogatoires attribués au SDAB en vertu de l’alinéa 687(3)(d) sont « larges et élastiques », ils sont quand même assujettis à une limite juridictionnelle. Où se situe cette limite? Telle est la question.

La Cour n’a toutefois pas souhaité quantifier cette limite. Si ce jugement a valeur de précédent, la limite doit être fixée un peu au-dessus d’une dérogation de 133 %, pourvu que les critères de l’alinéa 687(3)(d) soient remplis :

[TRADUCTION] Lorsqu’il se prononce sur l’appel, le bureau d’appel sur le lotissement et l’aménagement :

(d) peut rendre une ordonnance ou une décision, délivrer un permis d’aménagement ou confirmer la délivrance d’un permis d’aménagement même si l’aménagement proposé n’est pas conforme au règlement d’utilisation des sols, mais que, à son avis, les deux critères suivants sont réunis :

i. selon le cas :

(A) il ne gêne pas indûment les agréments du voisinage,

(B) il ne nuit pas indûment à l’utilisation, à la jouissance ou à la valeur des parcelles voisines,

ii. il est conforme aux prescriptions d’utilisation des sols ou de construction sur les sols du règlement d’utilisation des sols.

La MGA établit ce qui suit : (i) le conseil municipal doit prendre un règlement d’utilisation des sols; (ii) le conseil municipal ne peut pas déléguer son pouvoir de réglementation; (iii) un règlement d’utilisation des sols doit diviser le territoire de la municipalité en districts; (iv) une ou plusieurs utilisations des sols doivent être prescrites dans chaque district; (v) chaque district résidentiel doit établir le nombre d’unités d’habitations permis sur une parcelle.[2] Les règlements d’utilisation des sols précisent aussi généralement la hauteur, la surface de plancher, la taille et l’emplacement des immeubles, entre autres normes, mais contrairement à l’utilisation et à la densité, il ne s’agit pas de normes que la MGA oblige à fixer par règlement d’utilisation des sols[3].

Si la Cour d’appel de l’Alberta est prête à augmenter la densité autorisée de 133 % dans une zone d’habitations multifamiliales au motif que la dérogation respecte le critère large et élastique de l’alinéa 687(3)(d), alors la conséquence sans doute inattendue de sa décision sera de changer la nature même d’un pouvoir dérogatoire jusque-là considéré comme mineur par les administrations municipales et les bureaux d’appel. À l’exception des utilisations (auxquelles on ne peut pas déroger en vertu de la MGA), il est permis de penser que la compétence exclusive du conseil municipal de modifier en profondeur son règlement d’utilisation des sols au moyen d’une audience publique est profondément altérée par le pouvoir dérogatoire large, élastique et (jusqu’à présent) non quantifiable délégué par le conseil à ses services de planification et attribué par la MGA aux bureaux d’appel sur le lotissement et l’aménagement. En outre, comme la charte de Vancouver permet à l’administration de la ville d’autoriser un changement d’utilisation (comme l’a confirmé la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans Caring Citizens), les chartes des villes de l’Alberta pourraient avoir le même effet, surtout en raison des pressions exercées sur Edmonton et Calgary en vue de les obliger à offrir des habitations à loyer modéré.


[1]White v. Okotoks (Subdivision and Development Appeal Board), 2018 ABCA 86 (CanLII)

[2]Municipal Government Act, RSA 2000, Chapter M-26, art. 639 et al. 203(2)(a), 640(2)(a), 640(2)(b) et 640(2)(e)

[3]Ibid, par. 640(4).

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